Таможня не может развиваться сама для себя
"Сейчас таможня пришла к тому же, что планировалось сделать в 2005 году"
Галина Баландина: «Сейчас таможня пришла к тому же, что планировалось делать в 2005 году»Главное препятствие в реформировании таможенной системы — конкуренция между таможенной и налоговой службами в деле пополнения бюджета, уверена генерал-майор Таможенной службы в отставке Галина Баландина
«Я вас уверяю: буквально через год вы российскую таможню не узнаете», — заявил министр экономического развитияАндрей Белоусов на форуме АТЭС во Владивостоке. Действительно, события последних месяцев свидетельствуют о радикальных изменениях в работе российской таможни. Летом правительство одобрило дорожную карту «Совершенствование таможенного администрирования», а в конце октября Госдума приняла в первом чтении законопроект, лишающий ФГУП «Ростэк» — главную коммерческую структуру Федеральной таможенной службы — права заниматься бизнесом.
Последние инициативы властей по модернизации таможни для «Эксперта» согласилась прокомментировать партнер, руководитель практики по таможенному праву и внешнеторговому регулированию «Пепеляев Групп» генерал-майор Таможенной службы в отставке ГалинаБаландина.
— Похоже, правительство всерьезозаботилось вопросамиреформирования российскойтаможни. Об этом, в частности,свидетельствует утвержденнаяправительством дорожная карта «Совершенствование таможенногоадминистрирования». Каковы ваши впечатления от этого документа?
— Есть ощущение бега по кругу: еще в 2005 году правительством была принята программа развития Таможенной службы, основанная на тех же постулатах, что и дорожная карта. Тогда ждали скорого вступления в ВТО, и под это было подготовлено много программ институциональных преобразований, в том числе реформы Таможенной службы.
Но в 2006 году на реформировании таможни был поставлен крест, потому что пришла новая команда и сказала: «Все, что делалось до нас, было неправильно, потому что это делали не мы». А руководитель Таможенной службы в одном из своих интервью заявил, что за нормами Таможенного кодекса Российской Федерации, который принимался «при ажиотажном участии бизнеса», стоит гигантский частный интерес, что является причиной коррупции. И это было опубликовано в правительственной «Российской газете». Вот вам и doing business. А мы-то так гордились, что Таможенный кодекс — один из немногих на тот период законов, который можно отнести к компромиссу интересов бизнеса и государства, и основные его положения согласованы с восемнадцатью общественными организациями.
Затем в течение двух лет из Таможенной службы было уволено несколько сотен офицеров — руководителей различного уровня, профессионалов своего дела. На это наложились уголовные преследования таможенных чиновников, которые и близко не стояли к коррупции. Самый показательный пример — дело генерала Бахшецяна. Такой чудовищной несправедливости я в нашей стране не припомню. Это дело до сих пор служит моральным ориентиром для служащих таможенной системы. Время от времени на таможенных сайтах фамилия генерала всплывает именно в качестве назидания: ты что, хочешь быть честным? А судьба генерала Бахшецяна тебя ничему не научила?
В результате сегодня можно констатировать, что российскую таможню образца 2005 года, имеющую все шансы стать компетентной системой с четким представлением задач для соответствия мировому уровню, просто вернули на много лет назад, на нулевую отметку. В некотором роде «новые» таможенные инициативы даже забавны: что-то мы проходили в 1990 году и давно от этого отказались, а на эти грабли мы в 1995-м наступали…
Сейчас таможня собирается решать задачи семилетней давности. В конце 2010 года Россия присоединилась к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур — это, по сути, свод общепризнанных международных стандартов организации таможенного дела. А могли бы это сделать еще в 2006 году — все документы были готовы к внесению в Госдуму.
Концепция развития Таможенной службы, принятая в 2005 году, предусматривала использовать в приоритетном порядке предварительное информирование и электронное декларирование, систему управления рисками, единую межведомственную информационную систему для взаимодействия с Налоговой службой и другими контролирующими органами. Все это легло в основу дорожной карты, принятой летом.
— В чем основная проблема таможни сейчас?
— Как всегда, проблема номер один — менталитет таможенника, специфическое понимание им своих задач и места в государственной системе. Почему-то считается, что таможенник априори прав, ведь он, мол, защищает интересы государства. А все, кто приходит в таможню, — потенциальные враги и коррупционеры. И этот отвратительной ментальный стержень проявляется в неумении и нежелании доверять и внушать доверие, наладить диалог с участниками внешней торговли. А если нет диалога, то нет и развития, ведь таможня не может развиваться сама для себя, и мы получаем то, что видим сегодня.
К сожалению, такой менталитет характерен и для других государственных структур.
— Может, это оттого, что государство заботится только о пополнениибюджета?
— Я думаю, дело в другом: государство у нас, по словам одного уважаемого человека, не клиенториентированное. Несмотря на политические заявления высокопоставленных чиновников, главная забота государства — вовсе не люди, которые в нем живут, и не бизнес, который в нем работает. Ну не получается у чиновника осознать, что он живет на налоги, которые платит бизнес, что он нанятый бизнесом служащий и должен бизнес обслуживать.
Это проблема всей системы. Очень мало внимания уделяется компетентности персонала, его психологической комфортности. Наибольшее раздражение вызывает самый мелкий бюрократ, и не только у населения и бизнеса, но и у больших начальников. Озлобленный чинуша мешает всем, но для того, чтобы он стал нормальным, высококомпетентным и клиенториентированным специалистом, делается крайне мало. Попыток много, пример тому — административная реформа 2004 года, но на самом деле пренебрежительное отношение к рядовым госслужащим сохраняется до сих пор — и со стороны бизнеса, который они обслуживают, и со стороны собственного руководства.
— Если во всем виноват менталитет, то проблема нерешаема.
— Это не так. Для воспитания правильного менталитета есть понятные управленческие инструменты. В 2010 году правительство и Госдума согласились с нашим предложением включить в Закон о таможенном регулировании специальную статью о критериях оценки деятельности таможенных органов. Сейчас это статья под номером восемнадцать, в ней написано, что работа таможни оценивается по совокупности трех параметров: простоте таможенных процедур и скорости их совершения, по пополнению бюджета — куда же от него денешься! — и по соблюдению законности. Три критерия, и на первом месте — облегчение торговли. Во исполнение этой статьи правительство недавно установило систему показателей, по которым общественность может оценивать качество работы Таможенной службы. Вот вам и давление на менталитет.
До сих пор таможня отвечала только за пополнение бюджета и ни разу — за срыв поставок, остановку предприятия, уход бизнеса в другую страну. Таможенные службы Евросоюза, США и других наших торговых партнеров никогда не противопоставляют сбор платежей упрощению торговли. Им в голову не может прийти, что таможня делает либо одно, либо другое.
— Насколько, на ваш взгляд, облегчит жизнь участникамвнешнеэкономической деятельности планируемое реформирование «Ростэка» с последующей приватизацией его активов?
— Давайте рассмотрим эту ситуацию с точки зрения обывателя. «Ростэк» хотят лишить права заниматься бизнесом в сфере околотаможенных услуг. «Ростэк» выполняет функции таможенного брокера, владеет складами временного хранения, и еще у него некий бизнес в международных автомобильных пунктах пропуска. При этом по действующему законодательству в автомобильных пунктах пропуска бизнесом заниматься нельзя.
Лишать функций таможенного представителя — брокера — «Ростэк» никто не собирается. Он должен лишь выйти из капитала, а компании останутся и продолжат работать. Это касается не только «Ростэка» или таможни — государство должно уйти из бизнеса. Оно нужно там, где это общественно значимо, где опасно, где неприбыльно и так далее. На рынке сегодня более 400 таможенных брокеров, это обычный, приносящий прибыль бизнес, и полугосударственные структуры там не нужны.
Склады временного хранения, если российская таможня скоро будет работать как таможни развитых стран, вообще не понадобятся: груз будет доставляться «до двери» получателя. По закону груз отправляется на склад временного хранения (СВХ), если он не выпущен в течение трех часов. Сейчас среднее время с момента подачи декларации до момента выпуска — около десяти часов. То есть без СВХ обойтись невозможно. А по дорожной карте время выпуска товара с таможни не должно превышать двух часов. В общем, СВХ как часть таможенной инфраструктуры просто бессмысленны.
— Получается, в реформе таможни не заинтересованы все владельцыскладов временного хранения?
— В реформе таможни не заинтересованы многие, владельцы СВХ, видимо, в первую очередь. Меня очень пугает концепция переноса складов на границу и планы «Ростэка» все застроить своими складами. Ведь владельцам складов совсем не нужно ускорение таможенных процедур, очевидно, что они будут искусственно тормозиться. Иначе вложенные инвестиции не окупятся. Если же «Ростэк» приватизируют, то новые владельцы его СВХ тоже будут сопротивляться реформе.
На самом деле бизнес должен бы заботиться об ускорении таможенного оформления, о внедрении технологий, которые позволяли бы вообще не загонять фуры на склады временного хранения, о разрешении оформлять товары у наших партнеров в Белоруссии и Казахстане. Это выгоднее бизнесу — ведь чтобы провезти товар под таможенным контролем, нужно внести финансовые гарантии, оформить дополнительные документы и так далее. От дополнительных издержек надо избавляться.
— Вы упомянули Белоруссию и Казахстан. Формирование Таможенногосоюза может стать стимулом для движения нашей таможни в правильномнаправлении?
— Формирование Таможенного союза как раз и стало толчком к реформированию таможни. Появилось понимание, что может возникнуть конкуренция юрисдикций, в том числе в административных процедурах, где таможня играет не последнюю роль. Правда, в союзный Таможенный кодекс внесли специальные ограничители, чтобы этого не допустить. Например, таможенное оформление товар может проходить только в стране-резиденте его получателя. Плюс неудобная система уплаты и возмещения НДС: можно создать компанию в Белоруссии и растаможить товар там, а потом его же продать российскому партнеру. Но тогда придется уплатить НДС сначала в Белоруссии, потом в России, и только после уплаты НДС в России вам когда-то вернут НДС в Белоруссии. Неунифицированные нормы технического регулирования, требования маркировки, знаки обращения тоже препятствуют растаможке товара, предназначенного для одного рынка, на территории другого государства. Так что конкуренции юрисдикций на практике пока не получилось.
Но в Казахстане и Белоруссии есть много позитивных вещей, ставших веским аргументом для изменений в России. Например, таможенные сборы при экспорте товаров. Много лет твердили, что надо поддерживать высокотехнологичный экспорт, и наконец весной этого года правительство установило таможенный сбор в размере тысячи рублей за одну декларацию при экспорте несырьевых товаров вне зависимости от их стоимости. Один из ключевых аргументов для введения сбора — в Казахстане такая система сборов существует уже давно, а в Белоруссии при вывозе товаров вообще сборы не берут.
— А ВТО что-нибудь даст в плане реформы таможни?
— Здесь посложнее. ВТО — это все-таки свод правил регулирования внешней торговли: пошлины, лицензии, субсидии, ограничения и так далее. Хотя в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ) есть нормы таможенного администрирования, сформулированные в виде принципов: административные барьеры не должны быть чрезмерными, таможенные формальности не должны превращаться в скрытые ограничители для торговли. А уж что чрезмерно — вы сами расшифровывайте.
Главное, что могло бы дать вступление в ВТО нашей таможне, — это определение таможенной стоимости. Многие страны вообще не беспокоятся по поводу ее занижения, потому что есть сбалансированный фискальный подход: чего таможня не доберет на пошлине, то налоговая служба доберет на налоге с прибыли. Но у нас такое сейчас невозможно, при сборе доходов в бюджет наши таможенники и налоговики не взаимодействуют, а конкурируют: у каждого свой план, и каждый борется за его выполнение и перевыполнение.
Для определения таможенной стоимости нужно обладать огромным количеством юридических и экономических компетенций. И с этим связан мой главный упрек нашей Таможенной службе — никакая другая таможня не обеспечивается методическим материалом так плохо, как российская.
В рамках Всемирной таможенной организации функционирует Технический комитет по таможенной оценке, который наработал огромный объем методического материала — конкретные кейсы, подходы, описание сделок с различными тонкостями. Всего этого катастрофически не хватает и таможне, и участникам ВЭД. Но пока об имплементации подобных материалов в таможенную практику мы можем только мечтать.
— В свое время многие сторонники ВТО говорили, что главный плюс отвступления — как раз доступ ко всем методическим материалам этойорганизации.
— Пока этот оптимизм не оправдывается. Строго юридически у России есть обязательства выполнять соглашения, принятые в рамках ВТО, но не методические материалы, носящие в общем-то консультативный характер.
Проблема глубже. В России нет единообразной практики определения таможенной стоимости и одинаковых методологических подходов. Каждый кейс по таможенной стоимости индивидуален для каждой таможни и для каждого арбитражного суда. То есть при одной и той же ситуации в одном регионе арбитражный суд признает вашу таможенную стоимость справедливой, а в другом — нет.
Таможенная служба обязана мониторить всю эту практику, обобщать ее, вырабатывать единый подход к проблемным ситуациям, доводить до всех разъясняющие методические материалы, которые были бы понятны и бизнесу, и таможеннику. Чтобы не сталкивать таможню и бизнес один на один, вынуждая таможенного инспектора, за которым надзирают служба безопасности, прокуратура, Счетная палата, говорить: «Лучше ты больше пошлин заплати, чтобы меня в коррупции не заподозрили». Сотрудники таможни не берут на себя решение, потому что не уверены, что смогут его обосновать и начальство с ними согласится.
— Как-то все безнадежно получается.
— Нет, на самом деле примерно с 2010 года стали проявляться две обнадеживающие тенденции. Первая — пристальное внимание руководителей страны к таможне. И вторая — формирование некоего общественного заказа на качество таможенных услуг. Принята дорожная карта Агентства стратегических инициатив, проблемы таможни обсуждаются на площадках разных комиссий при правительстве и президенте, уже говорят, что качество таможенного администрирования — это неотъемлемая часть национальной инновационной системы и инвестиционного климата. Так что отношение меняется. Внутри таможенной системы выросло новое поколение профессионалов, вызывающих искреннее уважение. В руководство таможенных органов приходят люди с новым мышлением и отношением к происходящему.
Но таможня в России — это же огромная система. Там шестьдесят с лишним тысяч служащих. Она инерционна, неповоротлива, и чтобы задать ей нужный импульс, нужны гораздо большие усилия, чем в 2006 году. Прибавьте новые задачи, связанные с формированием Таможенного союза и вступлением России в ВТО. Но все равно видно, что движение пошло.
ПРОВЭД